Формы государственого устройства

Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее характеристике уделяется большое внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты.

Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Великобритания, Нидерланды, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является "менее распространенной" лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что "девятая часть государств мира - 21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно. С этим нельзя не считаться.

На относительно широкую распространенность федеративной формы государства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что "федерализм распространился по территории пяти континентов", охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как "наиболее децентрализованную федерацию"; Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии федерациями; Южную Африку как единственную на Африканском континенте федерацию и др.

Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание.

Свидетельством тому являются выпуск на Западе специализированного ежеквартального журнала "Паблиус: журнал по проблемам федерализма" (под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда); образование в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников, например: "Федеральные системы мира", "Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах", "Федеральная демократия. На примере США и Европы", "Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики" и др.

Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе.

Круг проблем, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также проблемы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения.

Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме "в обобщенном виде", вообще, или же речь должна идти лишь в отдельности о понятии американского, российского, югославского и иного федерализма? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что в центр внимания при сравнительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь "особенное" представление о федерализме в той или иной стране.

Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России и США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же, как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать то и другое - общее представление о федерализме и особенное.

Кроме того, весьма важно иметь в виду, что глубокое и всестороннее понимание современных проблем и состояние Российской Федерации предполагает, с одной стороны, знание ее прошлого - процесса ее возникновения и развития, а с другой, - изучение ее настоящего и прошлого при помощи сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти, как минимум, двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций "федерации" или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт.

Первый путь, связанный, как правило, с "игрой" в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако, тем не менее он дает общее исходное представление о федерации. Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как "единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач" . В числе таковых можно рассматривать также дефиницию, согласно которой "федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль" . Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое "устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства" .

Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения и анализа ее специфических признаков и черт представляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, "семантической по своей природе путаницы", которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином "федерация". В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее "идентификации" с помощью "более четких и определенных критериев".

Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что "наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы" вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией.

Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что при таком подходе, с одной стороны, усиливается возможность проявления субъективизма, а с другой - возникает опасность "утопания" в эмпиризме.

Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцентируя внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих, точнее, общеродовых признаках и чертах, свойственных всем федерациям вместе и каждой в отдельности.

Что является типичным для федератизма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и гражданство.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются следующие:

- добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.;

- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан.

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.

Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.

Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется.

Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов.

Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства - члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются и в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него автор исходил из следующих посылок. Во-первых, из того, что конфедерация основана "на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на "объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения, и закона или обычая".

Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти "сложного целого, которое они образуют".

В-третьих, что федерация есть государство, "юридическое лицо публичного права", тогда как конфедерация является субъектом права "лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти" .

И в-четвертых, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, "не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война"[17].

210 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно, наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать и с этим нельзя не считаться.

Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как "объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей"[18].

Особо при этом подчеркивается "независимость", "суверенность" государств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации, тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования[19].

       

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, передав часть своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется одно из сходств и различий федерации и конфедерации. Сходство заключается в принципиальном наличии у их субъектов суверенитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета.

Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях.

В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (Superimposition) субъектов федерации и

§ 4. Формы государственного устройства: понятие, виды, особенности 211

Конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как "отражение (выражение) федерализма", отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем федерация[20].

На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках[21].

В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной, организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот[22].

В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как "чисто" международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе "чисто" национальной организацией.

Примерами могут служить: конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (1776-1789), кон-

212 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства

Федерация земель Германии (1815-1867), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (1815-1848). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации[23].

Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию "сверхнациональной" (supranational) организацией, "имеющей федеральный конец"[24], или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который "не вписывается" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации[25].

С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к "чисто" классическим международным организациям.

[1] См.: Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 297.

[2] Там же.

[3] Там же. С. 302.

[4] См.: Чиркин В. В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8-9. С. 150.

[5] См.: Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 55.

[6] D. Elazar (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Longman Press, 1991; L. Brown-John (ed.). Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems. N. Y., 1988; Duchacek. I. Comparative Federalizm: The Territorial Demension of Politics. Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N. Y., 1993.

[7] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995.

[8] См.: Чистяков O. Г. Становление Российской Федерации. М., 1966; Златопольский Д. Л. СССР - федеративное государство. М.,1967; Абдуллатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России М., 1992; Крылов Б. С., Ильинский И. П., Михалева Н. А., Авдриченко Л. В., Сукало А. Е. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.

[9] Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1993. С. 7.

[10] Натан Р. П., Хоффмаин Э. П. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35.

[11] Лысенко В. Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе. М., 1995. С. 5.

[12] См.: Tushenet M. (ed.) Comparative Constitutional Federalizm. Europe and America. L., 1990. P. VII.

[13] См.: Топорнин Б. Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3-14.

[14] См.: Elazar D. J. Exploring Federalizm. Tuskaloosa, Ala., 1987. P. 34-35.

[15] См.: L. Brown-John (ed ). Centralizmgand Decentralizing Trends in Federal States N Y., 1988.

[16] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303.

[17] Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303.

[18] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10.

[19] Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10.

[20] См.: The Modern Concept of Confederation. Santorine. 22-25 September. 1994 // Council of Europe Publishing. 1995. P. 46.

[21] См.: Zejeune Y. Contemporary Concept of Confederation in Europe - Lessons drawn from the Experience of the European Union // The Modern Concept of Confederation. P. 126-127.

[22] См.: Zejeune Y. Op. cit. P. 128-129.

[23] См.: Albert I. The Historical Development of Confederation // The Modern Concept of Confederation. P. 19-32.

[24] Zejeune Y. Op. cit. P. 129.

[25] Forsyth M. Towards a New Concept of Confederation. P. 60.