"Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Заң жобасын дөңгелек үстелде талқылау нәтижелері бойынша "Әділет" Демократиялық партиясының ҰСЫНЫМДАРЫ

Алматы қаласы 2006 ж. 13 қараша

Еуропалық Хартияның түсіндіруі бойынша жергілікті өзін-өзі басқару – бұл заң шеңберінде, өз жауапкершілігіне ала отырып және жергілікті тұрғындар мүддесіне сай әрекет ете отырып, өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік істердің едәуір бөлігіне регламент белгілеуі және оны басқару құқығы мен нақты мүмкіндігі.

Сонымен, жергілікті өзін-өзі басқару мынандай негізгі қағидаларға негізделеді:

• мемлекеттік басқаруға тікелей және жанама (өзінің өкілдері арқылы), соның ішінде жергілікті деңгейде қатысуға құқығы бар халықтың мемлекеттік биліктің қайнар көзі болып табылатындығы туралы конституциялық ережелерді жүзеге асыру;
• жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті деңгейде тұрғындардың өзімен мемлекеттік билікті және мемлекеттік басқаруды жүзеге асыратын нақты билікдеп мойындау;
• мемлекеттік органдарды қайта ұйымдастыру бағыттары ішінде көрсетілген мемлекеттік міндеттерді орталықсыздандыру;
• жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестігі, мемлекеттік органдар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзіретін нақты бөлу;
• өз меншігінің, өз табыс көздерінің және тиісінше өзінің жергілікті (муниципалдық) бюджетінің болуы;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтық мәртебесін заң жүзінде бекіту, бұған сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару органы муниципалдық құқықтық актілер шығару құқығы бар заңды тұлға болып табылады;
• муниципалдық лауазымды тұлғаның мәртебесін сайланушы да, тағайындалушы ретінде құқықтық регламентациялау, оның құқықтарын, міндеттерін және жауапкершілігін анықтау.

Сонымен қатар, жергілікті өзін-өзі басқарудың тұжырымдамалық негіздеріне, біріншіден, оның мақсаты, жүзеге асыру кезеңдері, жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық іргетасын қалыптастыру жатады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың мақсаты адамның негізгі конституциялық құқықтары, еркі мен қажеттілігін жергілікті тұрғыдан, оған мейлінше жақындатылған деңгейде жүзеге асыру, бұл мақсатқа жету үшін нақты әлеуметтік міндеттерді шешу, жергілікті тұрғындардың коммуналдық-тұрғын үй құрылысы, энергетика, экология, сумен қамтамасыз ету, коммуналдық және жол шаруашылығы, білім беру, денсаулық сақтау, мәдениет, қоғамдық тәртіп, әлеуметтік көмек, әлеуметтік жұмысбастылық, дене тәрбиесі мен туризм, құқық бұзушылықтың алдын алу, табиғи және техногендік катаклизмдерден қорғау салаларындағы жергілікті тұрғындардың ең басты негізгі қажеттіліктерін қанағаттандыру.

Демек, жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу біркездік сипатқа ие бола алмайды, тиісті экономикалық, саяси, құқықтық және ұйымдастырушылық базаны дайындауды талап етеді.

Ең алдымен, жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу үшін жеткілікті бюджеттік қаражатқа экономикалық-қаржылық есеп керек. Мемлекеттік деңгейде жергілікті өзін-өзі басқару негіздерін түсіндіру, осы мәселе бойынша қоғамдық пікірді, ең алдымен, ғалымдардың, сондай-ақ ҮЕҰ-ның пікірін айқындау және талдау саясатын жүргізу қажет. Сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің әлеуметтік-құқықтық аспектілері бойынша тәуелсіз ғылыми-құқықтық сараптама өткізу лазым. Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу сатыларын анықтау қажет: алдымен төменгі деңгейде: ауылдық (кенттік) аймақтарда, аудандарда, ал кейін облыстық деңгейде (аудан мен облыс аумағында аралық аймақтық деңгейдің құрылуы да мүмкін). Осы шаралар негізінде, ең алдымен, Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу бойынша Мемлекеттік бағдарламаны әзірлеу және қабылдау қажет болады.

"Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Заң жобасын (бұдан әрі – жобаны) талқылау негізінде дөңгелек үстелге қатысушылар келесі ортақ көзқарастар мен ұсыныстарға тоқталды:

1.Талқыланып отырған жоба тұжырымдамалық жағынан да, редакциялық-техникалық тұрғыдан да жергілікті өзін-өзі басқарудың Еуропалық Хартиясына ғана емес (ҚР Парламентімен әлі бекітілмеген), Қазақстан Республикасы Конституциясына да сәйкес келмейді. Атап айтқанда, Заңның 2-бабы жергілікті өзін-өзі басқару "тиісті ауылдың (селоның), кенттің, қаладағы ауданның, аудандық, облыстық, республикалық деңгейдегі қаланың, астананың 18-жасқа толған, әрекет істеуге бейім азаматтарының 50%-нан артығы келісім берген жағдайда" енгізілетінін белгілейді. Оның үстіне, бұл келісім "қол қоятын қағаздарды толтыру арқылы қойылған қол жинаумен куәландырылады". "Қойылған қолды жинау тиісті ауылдың (селоның), кенттің, қаладағы ауданның, аудандық, облыстық, республикалық дәрежесі бар қаланың, астананың әкімімен құрылатын бір топ азаматтардың бастамасымен жүзеге асырылады, сонымен қоймай, аталған әкім "егер қойылған қол Қазақстан Республикасы заңдарының талаптарына қайшы келе отырып алынғанын анықтаса, қойылған қолды дәйексіз деп таба алады, бұдан әрі әкім хаттамалары аудан (облыстық дәрежедегі қалаға), республикалық деңгейдегі қала, астана әкімиятына жібереді, әкімияттар оларды жинақтап, облыс әкімиятына бағыттайды, ал соңғылары болса қорытынды хаттама жасап, оларды Орталық сайлау комиссиясына және тиісті аймақтық Әділет органына жібереді. Бұл шектен тыс қиындатылған қолайсыз құрылым Қазақстан Республикасы Конституциясының 89-бабына қайшы келеді, оған сәйкес:

1. Қазақстан Республикасында жергілікті деңгейдегі мәселелерді тұрғындардың дербес шешуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін-өзі басқару танылады.
2. Жергілікті өзін-өзі басқаруды халық тікелей сайлау арқылы, сондай-ақ тұрғындар тобы ықшам тұратын аумақтарды қамтитын ауылдық және қалалық жергілікті қауымдастықтардағы жергілікті өзін-өзі басқарудың сайланатын және басқа да органдары арқылы жүзеге асырылады.
3. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының ұйымдастырылуы және іс-әрекет тәртібі заңмен белгіленген шекте азаматтардың өзімен анықталады.
4. Заңмен белгіленген құзірет шегінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігіне кепілдік беріледі (бұны біз ерекше атап өттік).

Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу мәселесін мемлекеттік биліктің атқарушы органдары (әкімдері) құзіретіне беретін жобамен қарастырылған жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу тәртібі тұрғындардың жергілікті деңгейдегі мәселелерді, аталған жағдайда, жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу туралы мәселені дербес және тікелей шешу туралы Қазақстан Республикасы Конституциясының 89-бабының ережелеріне қайшы келеді.

Халықтың жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу туралы мәселені шешу тәртібін, оған құқықтық регламент белгілеуі Қазақстан Республикасы Конституциясының 2-бабы ережелерін "Қазақстан Республикасындағы сайлау туралы" Конституциялық Заңының 14 тарауының тиісті нормалары негізінде халықтың өзі анықтауы тиіс.

2. Жобаның 4-бабы жергілікті қауымдастықтың жарғысын өңдеп жасау және қабылдау процедурасын реттейді. Онда, аталған жарғы типтік жарғы (ҚР Үкіметі бекіткен) негізінде тиісті әкімшілік-аймақтық бірліктің азаматтар тобы бастамасымен дайындалатындығы алдын ала ескеріледі және тікелей дауыс беру арқылы жергілікті өзін-өзі басқару мүшелері қабылдайды. Оған қоса жергілікті қауым жарғысын қабылдау бойынша дауыс беруді дайындау және өткізу тәртібін ҚР Президенті белгілейді. Бұл процедура, біздің ойымызша, ҚР Конституциясының 89-бабы нормаларына қайшы келеді және қолданылмауы тиіс. ҚР Конституциясының 89-бабы ережелеріне негізделген жергілікті қауымдастықтың жарғысын қабылдаудың демократиялық тәртібі алдын ала төмендегілерді қарастыруы тиіс:

• жарғы жобасының әкімшілік-аумақтық бірлік БАҚ-ында ресми түрде жариялануын;
• жергілікті қауымдастықтың өз жарғысының жобасын талқылауын;
• жарғыны құпия дауыс беру арқылы жалпы, тең және тікелей сайлау құқығы негізінде қабылдауын.

Әрине, жергілікті қауымдастық жарғысы мазмұнының ҚР Үкіметі бекітетін типтік жарғы түрінде болуы міндеттелмейді. Жарғы Конституцияға және Қазақстан Республикасы заңдарына сәйкес келуі тиіс.

3. Жобаның 1-бабының 1 және 2 - тармақтарында жергілікті өзін-өзі басқаруға анықтама беріледі, ол "жергілікті қауымдастық шегінде жүзеге асырылатын және осы заңмен, басқа да нормативтік құқықтық актілермен, жергілікті қауымдастық жарғысымен анықталатын тәртіпте жергілікті деңгейдегі мәселелерді өз жауапкершілігіне ала отырып шешетін әлеуметтік-аумақтық бірлік тұрғындарының қызметін дербес ұйымдастыру жүйесі" деп түсіндіріледі.

Бұл анықтамада ең маңыздысы жоқ. Ол ҚР Коституциясының 89-бабы негізінде жергілікті өзін-өзі басқару – бұл халықтың өз билігін жергілікті деңгейде жүзеге асыруға құқықты билік екендігіне сілтеу жасау.

4. Жобаның 8-14 баптары жергілікті өзін-өзі басқару органдарының (кеңестің, төрағаның және оның аппаратының) құрылуына, құқықтың мәртебесі мен құзіреті мәселелеріне арналған.

Бұл баптар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының заңды тұлға болып табылатындығын айқындамаған (тек 13-бапта төраға аппаратының мекеме нысанында құрылатыны көрсетілген), ал бұл оларға жан-жақты жұмыс жасау мүмкіндігін бермейді. Әрине, тек жергілікті өзін-өзі басқару (өкілдік және атқарушы) органдарына заңды тұлға мәртебесін - жеке меншік мүлкін және оған иелік ету құқығын, өз атынан мәміле жасау құқығын, жергілікті деңгейдегі істерді нақты дербес басқару құзіретін беру, бұл органдарға нақты түрде, тек қағаз жүзінде ғана емес, жергілікті тұрғындардың негізгі маңызды қажеттіліктерін қамтамасыз ету жөніндегі өз міндеттерін орындай алу мүмкіндігін жасайды.

Сонымен қатар, жобада жергілікті өзін-өзі басқару органдарының муниципалдық құқықтық актілер шығару құқығы қарастырылмаған, бұл оларды өз шешімдерін құқықтық ресімдеу мүмкіндігінен айырады.

Жалпы алғанда, жоғарыда аталып кеткен баптар жергілікті өзін-өзі басқару органдары шешуге уәкілетті мәселелер шеңберін едәуір тарылтады.

Жергілікті деңгейдегі негізгі мәселелердің көпшілігі (коммуналдық тұрғын үй құрылысы, энергетика, экология, сумен қамтамасыз ету, коммуналдық және жол шаруашылығы, білім беру, дансаулық сақтау, мәдениет, қоғамдық тәртіп, әлеуметтік көмек, әлеуметтік жұмысбастылық, дене тәрбиесі және т.б.) жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік органдары – әкімияттар (маслихаттар) қарамағында қалады.

Жоба жергілікті өзін-өзі басқару органдарының кемітілген құзіретіне сәйкес

5. Oлардың қызметін мардымсыз қаржымен қамтамасыз етуді (жобаның 18-бабы) қарастырады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметін қамтамасыз ететін қаржылық көздер ішінде жоба келесі жайларға:

• мемлекеттік бюджеттен берілген қаржы;
• жергілікті қауымдастық мүшелерінің ерікті жарна төлеу нәтижесінде түскен қаржы;
• ақылы негізде қызмет көрсетуден түскен табыс;
• жергілікті қауымдастықтың мүлкі;
• ҚР заңымен тиым салынбаған басқа да қаржы көздері.

Пайданың нақты көздерінің, мысалы Бюджеттік Кодекстің 48-бабында көрсетілген түсімдерді көрсете отырып, Бюджеттік Кодексте "мемлекеттік бюджеттен берілген қаржы" сияқты табыс көздерін нақтылау қажет.

Осы сияқты қаржы көздеріне жергілікті салым мен жарналарын жинаудан түскен қаржылары, сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқару органдары заңына сәйкес жинайтын басқа да салымдар мен жарналарды жатқызу қажет. Сонымен қатар, Бюджеттік кодексте жергілікті бюджет қажеттілігіне жыл сайын республикалық бюджет қаржыларынан бөлінетін нақты пайызды көрсету мүмкіншілігі бар.

6. Қазіргі кезде жергілікті мемлекеттік басқару органдарының (маслихаттар мен акиматтардың) және жоба қарастырған жергілікті өзін-өзі басқару органдары құзіретінің арақатынасы мәселесіне ерекше көңіл аудару қажет. Жоба жергілікті өзін-өзі басқару органдарына беретін екі ұшты, қаржылық жағынан қамтамасыз етілген міндеттерді қатаң түрде қысқартқан жағдайдың өзінде, аталған органдар құзіретінің сәйкес келуі, олардың міндеттерінің жарыса қайталануы орын алатын болса, жергілікті жерлердегі қосөкіметтілікке әкеліп соқтырады.

Мысалы, 14-баптың 1-тарм., 14-тармақшасында "ауылдық (селолық) жерде оқытушыларды мектепке дейін және кейін қарай ақысыз жеткізуді ұйымдастыру", 14-баптың 1-т. 15-тармақшасында – "жедел медициналық көмек көрсету қажеттілігі жағдайында ауруларды дәрігерлік көмек көрсететін ең жақын денсаулық сақтау мекемесіне жеткізу, сонымен қатар ауруларға үйлерінде қызмет көрсететін медициналық қызметкерлерді аурулар тұратын жерге дейін жеткізу", 14-баптың 1-т. 21-тармақшасында "елді мекенде көлік жолын салу, қайта салу, тұтыну және жөндеу бойынша жұмыстарды ұйымдастыру", 14-баптың 1-т. 23-тармақшасында "мектепке дейінгі ұйымдарға, мәдениет мекемелеріне көмек көрсету және материалдық-техникалық қамтамасыз ету" қарастырылған. Осы сияқты міндеттердің бірін-бірі қайталауы құқықтық, ұйымдастырушылық жағынан да, бюджет қаражатын үнемдеу тарапынан да жол берілмейтін жайт.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу кезіндегі аталған қайшылықтарды жою мәселесі алдағы конституциялық реформалардың мәнмәтінінде шешілуі тиіс, оның шегінде ҚР Конституциясының "Жергілікті мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару органдары" VІІІ бөлігіне түбегейлі өзгертулер мен толықтырулар енгізу қажет. Осыған байланысты жергілікті сайланып қойылған және атқарушы органдарды (жергілікті деңгейге дейін) жергілікті мемлекеттік басқару жүйесінен шығару маңызды болып отыр: аудандық және қалалық (облысқа бағынышты) маслихаттар мен акиматтар (мысалы, кеңестер мен атқарушы аппаратқа аттары өзгертілген) тиісті бюджеттік қаржы бөліне отырып, ауылдар мен кенттер, ауылдық (селолық) өңірлермен қатар жергілікті өзін-өзі басқару деңгейіне ауыстырылуы тиіс. Сонымен қатар, село, ауыл, кент, ауылдық (селолық) өңір деңгейінде өкілдік қызмет жергілікті өзін-өзі басқарудың атқарушы органын сайлайтын жергілікті тұрғындар жиналысымен (ауылдық жиындармен) жүзеге асырылуы тиіс.

Осыған сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқаруды ауылдардың, селолардың, ауылдық (селолық) өңірлердің, облыстық деңгейдегі кенттердің, ауылдардың, қалалардың шекарасы шеңберінде құру орынды.

7.Ауылдық және қалалық елді мекеннің ұйымдастыру нысанындағы, экономикалық негізіндегі басқаруы мен менеджментіндегі үлкен айырмашылықтарға байланысты жергілікті өзін-өзі басқаруды екі дербес типке бөлу дұрыс: қалалық және ауылдық. Немесе, ресейлік мамандар ұсынғандай, муниципалдық құрылыстың екі типін қалыптастыруға болады: бірінші тип – құзіреті азырақ кенттік немесе округтік, екіншісі - мемлекеттік өкілеттіліктің бір бөлігін қосымша беруге болатын және муниципалдық аралық міндеттерді (жол жағдайын, полиция (милиция), өрт қызмет жұмысын тексеру) орындауды тапсыруға болатын бұрынғы әкімшілік аудан шегінде құрылған округтік тип.

Жоба жергілікті өзін-өзі басқару органдарында лауазымда отырған жауапты тұлғалардың құқықтық мәртебесі мен жауапкершілігі туралы мәселені жеткілікті түрде регламентацияламаған.

Жергілікті өкілеттік және атқарушы органдар жетекшілері өз міндеттерін орындамаған жағдайда, оларды лауазымынан босату шарасы қарастырылуы тиіс.

8.Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтық мәртебесі, құзіреті және олардың қызметін қаржыландыру мәселесі бүтіндей, жүйелі түрде шешілуі қажет. Бұл үшін жергілікті өзін-өзі басқару бойынша ҚР заңдарының төмендегідей заңнамалар тобы қабылдануы тиіс:

• "Муниципалдық қызметкер мәртебесі туралы" ҚР заңы;
• "ҚР-дағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы" ҚР заңы (әрине, қарастырылып отырған заң жобасы редакциясында емес);
• "Муниципалдық меншік туралы" ҚР заңы;
• ҚР-дағы сайлау туралы Конституциялық заңға өзгерістер мен толықтырулар;
• ҚР Салық кодексіне өзгертулер мен толықтырулар;
• "Муниципалдық бюджет туралы" заң немесе ҚР Бюджеттік кодексін тиісті бөліммен толықтыру.

9."Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы" заңда сыбайлас-жемқорлық элементтері бар нормаларды, яғни коррупциялық құқық бұзушылықтарды жасауға қандай да бір жағдай жасайтын нормаларды мейлінше азайту немесе толығымен жою қажет. Мысалы, жобаның 18-бабының 2-тармағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңнамалық актілерге сәйкес жергілікті қауымдастық меншігін жеке және заңды тұлғаларға уақытша пайдалануға беруді, жалға беруді, белгіленген тәртіпте жеке меншікті мемлекеттің пайдасына алуға, сонымен қатар басқа да мәмілелер жасауға құқық береді.

10. ҚР Парламентіне жергілікті өзін-өзі басқарудың Еуропалық Хартиясын бекіту қажет, ал оның негізінде жалпы халықтық талқылауға шығарылуы тиісті "Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Мемлекеттік тұжырымдаманы дайындау мақсатқа сай болар еді. Мұндай талқылау нәтижесі бойынша "Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы" жаңа заң жобасын даярлауға болады.

Жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін талқылауға жұртшылықты кеңінен тарту үшін Парламент Мәжілісіне "Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқаруды құру және қалыптастыру мәселелері" тақырыбында парламенттік талқылау өткізу қажет.

Көптеген еуропалық елдер (Венгрия, Чехия, Словакия, Эстония және т.б.) тәжірибесіне сүйене отырып, "Жергілікті өзін-өзі басқару туралы" болашақта қабылданатын Заңда азаматтардың жергілікті жерде тікелей өз еркін білдірудің келесі маңызды нысандарын бекіту қажет: жергілікті референдум, жергілікті қоғамдық бастама (тұрғындардың жергілікті деңгейдегі мәселелерді жергілікті өзін-өзі басқару органының құзіреті шегінде қарастыруына шығару) және жергілікті қоғамдық тыңдаулар.

"Әділет"ДП тең төрағасы: Т.С.Сыдыхов "Әділет"ДП тең төрағасы: З. Алшинбаев